Časopis SOUDCE
SU ČR k návrhům novely Instrukce Ministerstva spravedlnosti ČR o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudů
Připomínky Soudcovské unie ČR k návrhu změny Instrukce Ministerstva spravedlnosti
ze dne 25. července 2014, č. j. 100/2014 – OJ-ORGV/3, o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudu,
ve znění Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 10. září 2015,
č. j. MSP- 61/2015-OJORGV/12
ze dne 25. července 2014, č. j. 100/2014 – OJ-ORGV/3, o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudu,
ve znění Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 10. září 2015,
č. j. MSP- 61/2015-OJORGV/12
K návrhu změny instrukce Ministerstva spravedlnosti o výběru a jmenování funkcionářů soudů, rozeslanému k připomínkám v květnu 2018, podává Soudcovská unie následující připomínky:
Soudcovská unie především dlouhodobě kritizuje stav, kdy natolik zásadní otázka, jako je výběr soudních funkcionářů, není upravena zákonem. Postavení soudních funkcionářů je v České republice specifické, jedná se o představitele justice, kteří vykonávají státní správu soudů a mají v tomto smyslu rozsáhlé pravomoci (i odpovědnost) a vedle Ministerstva spravedlnosti určující vliv na chod soudů. Vůči mnoha významným úkonům předsedů soudů neexistuje ze strany soudní moci účinný kontrolní prostředek. Příkladem je například sestavení rozvrhu práce, kde má předseda soudu v prostředí soudu zcela neomezenou pravomoc, v určitém rozsahu je kontrolním orgánem pouze Ministerstvo spravedlnosti, tj. orgán výkonné moci. Výjimečně silné postavení zastávají v prostředí ČR předsedové krajských soudů, kteří významně ovlivňují personální složení a hospodaření všech okresních soudů v jejich obvodu.
Jak je výše zmíněno, působení předsedů soudů není podrobeno žádné účinné a funkční kontrolní vazbě ze strany soudů. To zakládá jejich výjimečné postavení. Tomu musí odpovídat i právní úprava jejich výběru a jmenování. Musí se jednat o pevná a přehledná pravidla, u kterých není pochybnost o tom, že jejich účelem je výhradně zajištění řádného chodu soudnictví, a nepodléhá zájmům jednotlivých představitelů státní správy soudů. Tyto požadavky forma vnitřní instrukce ministerstva v žádném případě nesplňuje.
Ministerstvo spravedlnosti přijalo instrukci, která obsahovala stručná pravidla pro výběr soudních funkcionářů, již v roce 2010 (Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 22. prosince 2010 č. j. 215/2010-OJ-ORGV). Nikdy od té doby tuto úpravu nepřevedlo do zákona. Naopak v průběhu času docházelo ke změnám instrukce, u kterých nebyla zřejmá jejich motivace.
Nyní předkládaná změna instrukce se týká opakovaného jmenování funkcionářů, pro zajištění srozumitelnosti a přesvědčivosti těchto připomínek považuji za nutné stručně shrnout vývoj této otázky v naší legislativě i praxi.
Podle současného znění § 103 - § 105 zákona č. 6/2002 Sb. (dále též „zákon o soudech a soudcích“) je funkční období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských i okresních soudů 7 let. Ustanovení § 105a zákona č. 6/2002 Sb., které původně připouštělo opakované jmenování soudního funkcionáře do jeho funkce, bylo zrušeno výrokem IV. nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 38/08 (č. 294/2010 Sb.).
V tomto nálezu Ústavní soud vyjádřil názor, že možnost opakovaných mandátů pro soudní funkcionáře by zakládala pochybnost o jejich nezávislosti a nestrannosti. Zdůraznil, že v České republice má výkonná moc zásadní roli při výběru a jmenování soudních funkcionářů (v nálezu označeno za „výlučné pravomoci v oblasti personální“), tato pozice není vyvážena žádným funkčním kontrolním prostředkem ze strany moci soudní. I pouze teoretické zneužití institutu opakovaných mandátů Ústavní soud považoval za nepřípustné; zákonná úprava nesmí vytvářet podmínky pro vznik personální korupce. V disentních stanoviscích je vyjádřena pochybnost, zda nepřípustnost opakování mandátů soudních funkcionářů nebude vyvolávat jejich personální nedostatek, zejména na menších soudech. Tyto skutečnosti tedy plénum ÚS posuzovalo, většina jeho členů s plným vědomím těchto případných komplikací však upřednostnila výše uvedené důvody ve prospěch nezávislosti a nestrannosti soudů.
Ministerstvo spravedlnosti reagovalo na zrušení § 105a zákona o soudech a soudcích v Instrukci MSp ze dne 22. prosince 2010, č. j. 215/2010-OJ-ORGV, o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudu a stanovilo pravidla, která znemožňovala jejich opakované jmenování. V dílu 4 (Jmenování soudních funkcionářů po skončení funkčního období), § 5 instrukce omezilo možnost jmenování předsedy a místopředsedy soudu, kterým skončilo funkční období, pouze na ty případy, šlo-li o jmenování do téže funkce u jiného soudu, nebo do vyšší funkce u téhož nebo jiného soudu. Jmenování do stejné funkce u téhož soudu nepřicházelo v úvahu. Je otázkou odborné diskuse, zda toto omezení beze zbytku odpovídalo názorům vyjádřeným v nálezu ÚS; je však nepochybné, že MSp nepochybovalo o nepřípustnosti opakovaného jmenování a omezilo jej stanovením určitých podmínek alespoň ve svém vnitřním předpisu.
V první polovině roku 2014 informovala představitele justice tehdejší ministryně spravedlnosti Helena Válková, že někteří předsedové soudů žádají změnu citovaného § 5 instrukce a domáhají se povolení opakovaného výběru a jmenování soudních funkcionářů. Ministerstvo spravedlnosti vypracovalo vlastní analýzu nálezu ÚS k návrhu úprav, dle kterých měl být zrušen § 5 instrukce, a za určitých podmínek mělo být připuštěno opakované jmenování soudních funkcionářů. Analýza vypracovaná ministerstvem velmi podrobně rozebrala většinové a menšinové stanovisko ÚS a dospěla k následujícímu závěru:
„ Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Judikatura Ústavního soudu za závazný považuje nejen výrok nálezu, ale i tzv. nosné důvody, tedy klíčové části odůvodnění. Z citovaných nosných důvodů plyne, že i při absenci výslovné právní úpravy (po zrušení § 105a) lze považovat opětovné jmenování funkcionářů do téže funkce za rozporné s principem nezávislosti soudů a soudců. Citované závěry Ústavního soudu budou platit přinejmenším do doby, než bude podstatně změněna právní úprava (zákon o soudech a soudcích), a to směrem k posílení prvků soudcovské samosprávy (závěr Ústavního soudu je doplněn o slova „[v] podmínkách neexistence soustavy brzd a vyvážení k exekutivě ... „).“ Analýza končí závěrem Ministerstva spravedlnosti: „... [n]ebyl nalezen způsob, jak nález Ústavního soudu nově interpretovat či jak se z jeho závěrů v podmínkách aktuální právní úpravy vyvázat.“
Tato analýza byla projednána na poradě ministryně spravedlnosti s předsedy krajských a vyšších soudů v červnu 2014. I přes zcela jednoznačný závěr analýzy byla však instrukce změněna. Dne 25. července 2014 vydalo Ministerstvo spravedlnosti novou Instrukci o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudu, č. j. 100/2014 – OJ-ORGV/3, která ustanovení dílu 4 předchozí instrukce vypustila a žádné omezující podmínky pro opakované jmenování funkcionářů nestanovila. Soudcovská unie na tento deficit upozorňovala v připomínkách před vydáním instrukce i následně, domáhala se vedení seriozní diskuse na toto téma, avšak bezvýsledně. Po vydání nové instrukce ministryně a následně ministr spravedlnosti jmenovali několik soudních funkcionářů po skončení funkčního období do téže funkce.
Ústavní soud popsal jako možné nebezpečí případnou motivaci soudních funkcionářů k postupu vytvářejícímu předpoklady pro jejich opětované jmenování, a nahlížení vnějšího světa na jejich úkony z tohoto úhlu pohledu. Tyto předpoklady se naplnily, v průběhu času od vydání nálezu se ukazují i další pochybnosti, které v důsledku opakovaného jmenování soudních funkcionářů vyvstávají.
Uvnitř soudnictví je známý závěr analýzy Ministerstva spravedlnosti, podle kterého je opakované jmenování nepřípustné, byť by bylo odůvodněno výjimečnými podmínkami daného soudu. Za tohoto stavu je každé rozhodnutí ministerstva o opakovaném jmenování přijímáno jako rozporuplné, zpochybňující jak nález ÚS, tak i vlastní stanovisko Ministerstva spravedlnosti. Taková rozhodnutí vyvolávají pochybnosti o motivaci porušování vlastních i vnějších pravidel, což narušuje důvěru v nezávislost a nestrannost soudních funkcionářů a v důsledku i jimi řízených soudů. Již pochybnost o ohrožení důvěry v nezávislost a nestrannost soudů a soudní moci je negativním a nepřípustným stavem.
Soudcovská unie v minulosti na tyto skutečnosti opakovaně a důrazně upozorňovala. Nejvyšší orgán SU ČR, Shromáždění delegátů, vyzvalo několikrát k důslednému dodržování nálezu ÚS ohledně nepřípustnosti opakovaného jmenování soudních funkcionářů (viz bod IV. usnesení 22. Shromáždění delegátů SU ČR z 13. 10. 2012; bod VII. usnesení 25. Shromáždění delegátů SU ČR ze 17. 10. 2015, bod III. usnesení 26. Shromáždění delegátů SU ČR z 5. 11. 2016). Vedení SU vyjadřovalo shodný názor na mnoha jednáních představitelů soudnictví, na setkáních s představiteli Ministerstva spravedlnosti, na půdě Poslanecké sněmovny, na zvláštním jednání organizovaném VOP v r. 2016. Je obsažen a zdůrazněn ve všech písemných připomínkách a výhradách SU ke změnám instrukce o výběru a jmenování soudních funkcionářů.
Nyní předkládaný návrh změny instrukce obsahuje zakotvení možnosti opakovaného jmenování soudních funkcionářů. S návrhem není spojeno odůvodnění, není tedy zřejmá motivace Ministerstva spravedlnosti k této změně. Návrhu nepředcházela ani žádná diskuse o tom, jak se zákaz opakovaného jmenování v soudnictví projevuje. Ani případné ojedinělé praktické problémy nemohou být důvodem k nedodržování nálezu Ústavního soudu, navíc však jsou známé i jeho bezpochyby pozitivní výsledky na soudech, které ho bezvýhradně dodržují. Změna instrukce je dále avizována v situaci, kdy ministr spravedlnosti, který návrh předkládá, veřejně oznámil odchod z funkce. Činí tedy velmi sporný a kontroverzní krok na samém konci svého působení, s vědomím, že nebude mít příležitost sledovat ani korigovat jeho důsledky.
Soudcovská unie zásadně nedoporučuje přijetí zaslaného návrhu změny instrukce o výběru a jmenování soudních funkcionářů, neboť opakované jmenování soudních funkcionářů v podmínkách vztahu výkonné a soudní moci v České republice narušuje nezávislost a nestrannost soudní moci. Vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem Soudcovská unie hodnotí záměr zakotvit možnost opakovaného jmenování jako vědomé porušování ústavního pořádku ze strany Ministerstva spravedlnosti.
V Praze dne 20. května 2018
Mgr. Daniela Zemanová
prezidentka Soudcovské unie ČR
Soudcovská unie především dlouhodobě kritizuje stav, kdy natolik zásadní otázka, jako je výběr soudních funkcionářů, není upravena zákonem. Postavení soudních funkcionářů je v České republice specifické, jedná se o představitele justice, kteří vykonávají státní správu soudů a mají v tomto smyslu rozsáhlé pravomoci (i odpovědnost) a vedle Ministerstva spravedlnosti určující vliv na chod soudů. Vůči mnoha významným úkonům předsedů soudů neexistuje ze strany soudní moci účinný kontrolní prostředek. Příkladem je například sestavení rozvrhu práce, kde má předseda soudu v prostředí soudu zcela neomezenou pravomoc, v určitém rozsahu je kontrolním orgánem pouze Ministerstvo spravedlnosti, tj. orgán výkonné moci. Výjimečně silné postavení zastávají v prostředí ČR předsedové krajských soudů, kteří významně ovlivňují personální složení a hospodaření všech okresních soudů v jejich obvodu.
Jak je výše zmíněno, působení předsedů soudů není podrobeno žádné účinné a funkční kontrolní vazbě ze strany soudů. To zakládá jejich výjimečné postavení. Tomu musí odpovídat i právní úprava jejich výběru a jmenování. Musí se jednat o pevná a přehledná pravidla, u kterých není pochybnost o tom, že jejich účelem je výhradně zajištění řádného chodu soudnictví, a nepodléhá zájmům jednotlivých představitelů státní správy soudů. Tyto požadavky forma vnitřní instrukce ministerstva v žádném případě nesplňuje.
Ministerstvo spravedlnosti přijalo instrukci, která obsahovala stručná pravidla pro výběr soudních funkcionářů, již v roce 2010 (Instrukce Ministerstva spravedlnosti ze dne 22. prosince 2010 č. j. 215/2010-OJ-ORGV). Nikdy od té doby tuto úpravu nepřevedlo do zákona. Naopak v průběhu času docházelo ke změnám instrukce, u kterých nebyla zřejmá jejich motivace.
Nyní předkládaná změna instrukce se týká opakovaného jmenování funkcionářů, pro zajištění srozumitelnosti a přesvědčivosti těchto připomínek považuji za nutné stručně shrnout vývoj této otázky v naší legislativě i praxi.
Podle současného znění § 103 - § 105 zákona č. 6/2002 Sb. (dále též „zákon o soudech a soudcích“) je funkční období předsedů a místopředsedů vrchních, krajských i okresních soudů 7 let. Ustanovení § 105a zákona č. 6/2002 Sb., které původně připouštělo opakované jmenování soudního funkcionáře do jeho funkce, bylo zrušeno výrokem IV. nálezu Ústavního soudu ze dne 6. 10. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 38/08 (č. 294/2010 Sb.).
V tomto nálezu Ústavní soud vyjádřil názor, že možnost opakovaných mandátů pro soudní funkcionáře by zakládala pochybnost o jejich nezávislosti a nestrannosti. Zdůraznil, že v České republice má výkonná moc zásadní roli při výběru a jmenování soudních funkcionářů (v nálezu označeno za „výlučné pravomoci v oblasti personální“), tato pozice není vyvážena žádným funkčním kontrolním prostředkem ze strany moci soudní. I pouze teoretické zneužití institutu opakovaných mandátů Ústavní soud považoval za nepřípustné; zákonná úprava nesmí vytvářet podmínky pro vznik personální korupce. V disentních stanoviscích je vyjádřena pochybnost, zda nepřípustnost opakování mandátů soudních funkcionářů nebude vyvolávat jejich personální nedostatek, zejména na menších soudech. Tyto skutečnosti tedy plénum ÚS posuzovalo, většina jeho členů s plným vědomím těchto případných komplikací však upřednostnila výše uvedené důvody ve prospěch nezávislosti a nestrannosti soudů.
Ministerstvo spravedlnosti reagovalo na zrušení § 105a zákona o soudech a soudcích v Instrukci MSp ze dne 22. prosince 2010, č. j. 215/2010-OJ-ORGV, o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudu a stanovilo pravidla, která znemožňovala jejich opakované jmenování. V dílu 4 (Jmenování soudních funkcionářů po skončení funkčního období), § 5 instrukce omezilo možnost jmenování předsedy a místopředsedy soudu, kterým skončilo funkční období, pouze na ty případy, šlo-li o jmenování do téže funkce u jiného soudu, nebo do vyšší funkce u téhož nebo jiného soudu. Jmenování do stejné funkce u téhož soudu nepřicházelo v úvahu. Je otázkou odborné diskuse, zda toto omezení beze zbytku odpovídalo názorům vyjádřeným v nálezu ÚS; je však nepochybné, že MSp nepochybovalo o nepřípustnosti opakovaného jmenování a omezilo jej stanovením určitých podmínek alespoň ve svém vnitřním předpisu.
V první polovině roku 2014 informovala představitele justice tehdejší ministryně spravedlnosti Helena Válková, že někteří předsedové soudů žádají změnu citovaného § 5 instrukce a domáhají se povolení opakovaného výběru a jmenování soudních funkcionářů. Ministerstvo spravedlnosti vypracovalo vlastní analýzu nálezu ÚS k návrhu úprav, dle kterých měl být zrušen § 5 instrukce, a za určitých podmínek mělo být připuštěno opakované jmenování soudních funkcionářů. Analýza vypracovaná ministerstvem velmi podrobně rozebrala většinové a menšinové stanovisko ÚS a dospěla k následujícímu závěru:
„ Podle čl. 89 odst. 2 Ústavy jsou vykonatelná rozhodnutí Ústavního soudu závazná pro všechny orgány i osoby. Judikatura Ústavního soudu za závazný považuje nejen výrok nálezu, ale i tzv. nosné důvody, tedy klíčové části odůvodnění. Z citovaných nosných důvodů plyne, že i při absenci výslovné právní úpravy (po zrušení § 105a) lze považovat opětovné jmenování funkcionářů do téže funkce za rozporné s principem nezávislosti soudů a soudců. Citované závěry Ústavního soudu budou platit přinejmenším do doby, než bude podstatně změněna právní úprava (zákon o soudech a soudcích), a to směrem k posílení prvků soudcovské samosprávy (závěr Ústavního soudu je doplněn o slova „[v] podmínkách neexistence soustavy brzd a vyvážení k exekutivě ... „).“ Analýza končí závěrem Ministerstva spravedlnosti: „... [n]ebyl nalezen způsob, jak nález Ústavního soudu nově interpretovat či jak se z jeho závěrů v podmínkách aktuální právní úpravy vyvázat.“
Tato analýza byla projednána na poradě ministryně spravedlnosti s předsedy krajských a vyšších soudů v červnu 2014. I přes zcela jednoznačný závěr analýzy byla však instrukce změněna. Dne 25. července 2014 vydalo Ministerstvo spravedlnosti novou Instrukci o postupu při navrhování a jmenování funkcionářů soudu, č. j. 100/2014 – OJ-ORGV/3, která ustanovení dílu 4 předchozí instrukce vypustila a žádné omezující podmínky pro opakované jmenování funkcionářů nestanovila. Soudcovská unie na tento deficit upozorňovala v připomínkách před vydáním instrukce i následně, domáhala se vedení seriozní diskuse na toto téma, avšak bezvýsledně. Po vydání nové instrukce ministryně a následně ministr spravedlnosti jmenovali několik soudních funkcionářů po skončení funkčního období do téže funkce.
Ústavní soud popsal jako možné nebezpečí případnou motivaci soudních funkcionářů k postupu vytvářejícímu předpoklady pro jejich opětované jmenování, a nahlížení vnějšího světa na jejich úkony z tohoto úhlu pohledu. Tyto předpoklady se naplnily, v průběhu času od vydání nálezu se ukazují i další pochybnosti, které v důsledku opakovaného jmenování soudních funkcionářů vyvstávají.
Uvnitř soudnictví je známý závěr analýzy Ministerstva spravedlnosti, podle kterého je opakované jmenování nepřípustné, byť by bylo odůvodněno výjimečnými podmínkami daného soudu. Za tohoto stavu je každé rozhodnutí ministerstva o opakovaném jmenování přijímáno jako rozporuplné, zpochybňující jak nález ÚS, tak i vlastní stanovisko Ministerstva spravedlnosti. Taková rozhodnutí vyvolávají pochybnosti o motivaci porušování vlastních i vnějších pravidel, což narušuje důvěru v nezávislost a nestrannost soudních funkcionářů a v důsledku i jimi řízených soudů. Již pochybnost o ohrožení důvěry v nezávislost a nestrannost soudů a soudní moci je negativním a nepřípustným stavem.
Soudcovská unie v minulosti na tyto skutečnosti opakovaně a důrazně upozorňovala. Nejvyšší orgán SU ČR, Shromáždění delegátů, vyzvalo několikrát k důslednému dodržování nálezu ÚS ohledně nepřípustnosti opakovaného jmenování soudních funkcionářů (viz bod IV. usnesení 22. Shromáždění delegátů SU ČR z 13. 10. 2012; bod VII. usnesení 25. Shromáždění delegátů SU ČR ze 17. 10. 2015, bod III. usnesení 26. Shromáždění delegátů SU ČR z 5. 11. 2016). Vedení SU vyjadřovalo shodný názor na mnoha jednáních představitelů soudnictví, na setkáních s představiteli Ministerstva spravedlnosti, na půdě Poslanecké sněmovny, na zvláštním jednání organizovaném VOP v r. 2016. Je obsažen a zdůrazněn ve všech písemných připomínkách a výhradách SU ke změnám instrukce o výběru a jmenování soudních funkcionářů.
Nyní předkládaný návrh změny instrukce obsahuje zakotvení možnosti opakovaného jmenování soudních funkcionářů. S návrhem není spojeno odůvodnění, není tedy zřejmá motivace Ministerstva spravedlnosti k této změně. Návrhu nepředcházela ani žádná diskuse o tom, jak se zákaz opakovaného jmenování v soudnictví projevuje. Ani případné ojedinělé praktické problémy nemohou být důvodem k nedodržování nálezu Ústavního soudu, navíc však jsou známé i jeho bezpochyby pozitivní výsledky na soudech, které ho bezvýhradně dodržují. Změna instrukce je dále avizována v situaci, kdy ministr spravedlnosti, který návrh předkládá, veřejně oznámil odchod z funkce. Činí tedy velmi sporný a kontroverzní krok na samém konci svého působení, s vědomím, že nebude mít příležitost sledovat ani korigovat jeho důsledky.
Soudcovská unie zásadně nedoporučuje přijetí zaslaného návrhu změny instrukce o výběru a jmenování soudních funkcionářů, neboť opakované jmenování soudních funkcionářů v podmínkách vztahu výkonné a soudní moci v České republice narušuje nezávislost a nestrannost soudní moci. Vzhledem ke všem výše uvedeným skutečnostem Soudcovská unie hodnotí záměr zakotvit možnost opakovaného jmenování jako vědomé porušování ústavního pořádku ze strany Ministerstva spravedlnosti.
V Praze dne 20. května 2018
Mgr. Daniela Zemanová
prezidentka Soudcovské unie ČR